Acuerdo aprobado por la Asamblea Institucional Representativa en su Sesión Ordinaria AIR-63-2006 realizada el 29 de marzo de 2006
Exposición de motivos
En los últimos tiempos el ITCR ha ofrecido programas académicos formales de nivel universitario (Diplomado, Bachillerato, Licenciatura, Maestría y Doctorado) en dos modalidades: (1) en calidad de actividades académicas con cargo al presupuesto institucional y (2) de manera autofinanciada con la intermediación o coadyuvancia de la FUNDATEC.
El desarrollo de programas de carácter universitario bajo esta última modalidad se ha visto recientemente amenazada por una serie de pronunciamientos emitidos por la Contraloría General de la República, entidad que se había venido pronunciado en el sentido de que el ITCR no está facultado para impartir ese tipo de programas bajo esta última modalidad.
Precisamente esta posición del órgano contralor del estado costarricense influyó en la redacción de los llamados “Lineamientos FUNDATEC” aprobados por la Asamblea (Nov-2005), a un punto tal que el desarrollo de ese tipo de programas por parte del Instituto fue expresamente excluido como “Actividad de vinculación externa” en dichos lineamientos.
No obstante, gracias a las acciones de algunas de nuestras autoridades ejecutivas, el criterio de la Contraloría General de la República cambió radicalmente, de modo que dicha entidad dictaminó en Diciembre del 2005, que el desarrollo de programas académicos de nivel universitario por parte del Instituto, con la coadyuvancia de la Fundatec, no riñe con la ley y que las decisiones al respecto atañen de manera exclusiva al ITCR, el cual debe tomar las decisiones al respecto dentro del pleno ejercicio de su autonomía.
Dentro del contexto indicado, esta propuesta plantea incluir explícitamente los “programas académicos de nivel universitario” en la definición de “Actividad de vinculación externa” (Capítulo 3, definición ‘c’) de los “Lineamientos para la vinculación remunerada externa del ITCR con la coadyuvancia de la Fundatec” a efecto de que dichos lineamientos respondan a las facultades expresamente reconocidas al Instituto por la Contraloría General de la República para desarrollar ese tipo de programas académicos.
Cabe destacar que esta propuesta debe ser avalada por la AIR (máxima autoridad del Instituto) ya que, puesto que los llamados “Lineamientos Fundatec” vigentes fueron aprobados por la Asamblea, el Consejo Institucional carece de facultades para modificar unilateralmente los acuerdos tomados por la Asamblea.
Nota: En la formulación de esta propuesta se tomaron en cuenta los siguientes documentos:
- Los pronunciamientos emitidos por la Sala Constitucional sobre la materia.
- Los oficios de la Contraloría General de la República sobre este particular.
- Los argumentos planteados por la Rectoría del ITCR para defender esta posición ante la Contraloría General de la República.
- La Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico
- El Estatuto Orgánico del Instituto Tecnológico de Costa Rica
- Los “Lineamientos para la vinculación remunerada externa del ITCR con la coadyuvancia de la FUNDATEC” aprobados por la Asamblea Institucional Representativa en la sesión AIR-62-2005 del 29 de noviembre del 2005 y publicados en la Gaceta N° 197 del 24 de enero del 2006.
RESULTANDO:
1. La Contraloría General de la República comunicó el 8 de julio del 2002 el oficio Nº 7689 (DAGJ-1102-2002), en respuesta a memorando SCI-297-2001 del 13 de agosto de 2001 enviado por el Presidente del Consejo Institucional, Ing. Alejandro Cruz Molina, el cual contiene el Informe Final elaborado por la Auditoría Interna del ITCR, denominado “Programas Académicos administrados por la FUNDATEC, situación estudiantil, jornadas de trabajo y otros”, con el objeto de que la Asesoría Jurídica del Órgano Contralor lo analizara y emitiera sus recomendaciones.
2. En dicho documento la Contraloría General de la República hace una serie de señalamientos sobre diferentes temas al Instituto, entre los cuales, en lo que respecta a los programas formales en su sección D, página 17 indicó:
De acuerdo con artículo 94 de la Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico (sic) “la administración de los programas regulares de formación (que en principio no caben dentro de los términos contemplados en el artículo 94 referido) y que en el Informe de Auditoría se señalan como cursos de formación o conducentes a grados académicos (por ejemplo, diplomados, bachilleratos, licenciaturas, maestrías, etc.) son de exclusivo resorte del Instituto Tecnológico de Costa Rica”, razón por la cual no pueden ser ‘administrados financieramente’ por la Fundatec.
3. Posteriormente, mediante oficio R-035-04 de 15 de febrero del 2005, complementado por memorando R-110-05 del 5 de abril del 2005, el ITCR sometió a consideración de la División de Asesoría y Gestión Jurídica una propuesta relacionada con la participación de FUNDATEC como intermediario en las relaciones laborales que se establecen para el desarrollo de programas formales de posgrado ofrecidos por el ITCR.
4. En respuesta, mediante oficio N° 10780 (DAGJ-2558-2005) de la División de asesoría y gestión jurídica del 02 de setiembre de 2005, la Contraloría General de la República, tal como se indica en su página 1 (sic) “deniega autorización para que FUNDATEC funja como intermediario en las relaciones laborales que se establecen para el desarrollo de programas formales de posgrado ofrecidos por el Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR)”.
5. Como consecuencia, el 16 de setiembre del 2005 mediante memorando R-367-05, el Rector del ITCR, Eugenio Trejos presenta recurso contra el oficio 10780-2005, aduciendo, entre otras cosas, que el artículo 94 de la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico habilita a las universidades estatales a la venta de bienes y servicios ligados a proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultoría y cursos especiales, a través de fundaciones y empresas auxiliares y añade que los programas de posgrado son cursos especiales, razón por la cual solicita a la Contraloría General de la República reconsiderar la negativa dada en el oficio 10780 del 2 de setiembre del 2005, por considerar que el artículo 94 de la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico es una norma habilitante para que el ITCR desarrolle la actividad a través del mecanismo propuesto, que no riñe con principios del Derecho y solicita que se autorice al ITCR contratar la actividad de intermediario con la FUNDATEC, sin necesidad de recurrir al procedimiento ordinario de licitación.
6. En atención a la argumentación planteada por el Instituto, la Contraloría General de la República modificó la posición sostenida originalmente tras convencerse de que efectivamente las disposiciones legales vigentes constituyen un fundamento jurídico convalidante para que el ITCR pueda ofrecer programas formales con la intermediación de la FUNDATEC, por lo cual mediante oficio N° 16786 (DAGJ-3729-2005) del 13 de diciembre de 2005 de la División de Asesoría y Gestión Jurídica, se autorizó al Instituto a ofrecer programas de posgrado por esa vía.
7. En la argumentación expuesta en el oficio N° 16786 del 13 de diciembre de 2005 la Contraloría General de la República señala que los programas de postgrado impartidos por el Instituto pueden ser enmarcados como actividades de “venta de bienes o la prestación de servicios por parte de las universidades públicas” conforme a lo dispuesto por la Sala Constitucional en vista de que, “en el ejercicio de tal actividad se da claramente una transferencia de tecnología”, de modo que el artículo 94 de la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico se convierte en norma habilitante para que ese Instituto Tecnológico pueda contratar con FUNDATEC la realización de dichos programas.
CONSIDERANDOS:
1. El Instituto necesita contar con mecanismos administrativos que lo faculten para ofrecer nuevos programas de grado y posgrado para aprovechar al máximo el recurso humano de que dispone, todo dentro de los términos de legalidad.
2. Los programas académicos formales de nivel universitario (Diplomado, Bachillerato, Licenciatura, Maestría y Doctorado) ofrecidos actualmente por el Instituto con la codyuvancia de la FUNDATEC conllevan un importante servicio a la comunidad estudiantil y nacional en la medida en que se trata de programas dirigidos a áreas estratégicas para el desarrollo del país.
3. Los recursos presupuestarios procedentes del FEES solo le permiten al Instituto asumir el financiamiento total de algunos programas académicos con cargo al presupuesto institucional. Sin embargo, tales recursos no le permiten asumir financieramente la creación de nuevos programas de grado y posgrado si no es mediante un financiamiento parcial en una combinación ITCR-Fundatec y, en otros casos, mediante financiamiento total con la coadyuvancia de la Fundatec, pues debe enfrentar al menos dos problemas:
a. Los salarios de los docentes, en algunos casos, resultan muy altos, lo que obligaría a cobrar derechos de estudio muy elevados.
b. Dichos programas, no necesariamente deben establecerse como programas permanentes, por lo que es necesario contar con un mecanismo de contratación que responda de manera ágil y oportuna y que permita contrataciones de carácter temporal.
4. El pago de salarios de los profesores de programas formales autofinanciados por medio de la Fundatec, es una estrategia de administración financiera que garantiza la sostenibilidad de los mismos y fomenta la creación de nuevas ofertas académicas al país.
5. Las características particulares de los programas de posgrado, como su fuerte vinculación con actividades de investigación y su temporalidad, entre otras, permiten que la Institución los administre por medio de convenios específicos con la Fundatec, preservando la potestad del ITCR de ser el que ente académico que respalda los títulos otorgados.
6. A pesar del reconocido prestigio de la Institución en diversos campos, su capacidad presupuestaria es limitada, por lo que de no utilizar la vinculación ITCR-Fundatec, muchos de sus programas no se podrían ofrecer por las limitaciones financieras del Instituto. Además uno de los objetivos de usar este medio es el garantizar una respuesta pronta y eficiente a un número mayor de estudiantes.
7. En consonancia con lo anterior, el 16 de setiembre de 2005 el MSc. Eugenio Trejos Benavides, Rector del ITCR, mediante memorando R-367-05, planteó una apelación contra el Oficio No. 10780 del 2 de setiembre de 2005:
a. Los programas académicos de posgrado, presentan características que los constituyen en programas diferentes a los que la universidad ofrece de manera ordinaria y regular. Entre estas características están:
i. Obedecen a la generación de conocimiento a través de la investigación
ii. Presentan un alto componente de investigación
iii. Se distinguen por la temporalidad en su oferta
iv. Presentan particularidades relacionadas con especialidad y/o actualización en temas específicos de una disciplina
v. Tienen como requisito indispensable de ingreso haber obtenido un grado universitario
b. En razón de lo anterior, tales programas se tipifican dentro de los cursos especiales, amén de constituir servicios que la universidad ofrece, fuertemente vinculados a los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico.
8. El Artículo 94 de la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico dispone:
“ARTICULO 94.- Las instituciones de educación superior universitaria estatal quedan habilitadas y autorizadas para la venta de bienes y servicios ligados a los proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales. Para mejorar y agilizar la venta de bienes y servicios, dichas instituciones también quedan habilitadas y autorizadas para crear fundaciones y empresas auxiliares.
9. Esta Ley habilitó a las instituciones de educación superior para crear y utilizar a las fundaciones y empresas auxiliares como plataformas para agilizar la venta de bienes y prestación servicios ligados a los proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales.
10.La Sala Constitucional en Voto 6412-96 de las 15 horas 18 minutos del 26 de noviembre de 1996, en lo que respecta a este asunto, manifestó:
“VI.- De lo expresado en el acápite anterior, debe haber quedado en claro que la actividad de las universidades, en el marco de la ley 7169, tiene como característica en común con la actividad de cualquier otro órgano o entidad pública, la de existir siempre e ineludiblemente en función de un fin, que es de interés público, señalado o autorizado por el ordenamiento. Si bien es un privilegio innegable de los sujetos privados (particularmente de las personas físicas), que se mueven en un espacio de libertad, realizar u omitir actos sin necesidad de que medie siempre una clara finalidad o motivación, los entes u órganos de la Administración Pública, que se mueven en un espacio estricto de legalidad, solamente pueden realizar u omitir actos en función del fin público que los anima. Llevado este criterio al sub examine, debe deducirse sin dificultad que la venta de bienes o la prestación de servicios por parte de las universidades públicas sólo puede darse en respuesta al propósito de realizar una finalidad de orden público, asignada tanto por la Constitución como por la ley a esas instituciones: la de impulsar el progreso nacional por medio de sus actividades de investigación y transferencia científica y tecnológica. […] CUARTO: Conclusión. Como corolario lógico de la hilación de argumentos fácticos y jurídicos propuestos en este trámite, arriba la Sala a la conclusión de que ni la “norma ideal” esbozada anteriormente ni, con ella, cada una de las tres normas expresas que la definen resultan contrarias a la Constitución Política, en tanto se entienda que ellas no autorizan a las universidades estatales a realizar una oferta comercial de bienes y servicios, sino únicamente a vender los primeros y a prestar los segundos, cuando deriven directamente de las actividades de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales, realizadas por dichas instituciones de cultura superior. Por consiguiente, lo que se impone es desestimar la acción, con los alcances explicados.”
11. Asimismo, en el Voto 355-93, la Sala Constitucional señala que “la venta de bienes o la prestación de servicios por parte de las universidades públicas sólo puede darse en respuesta al propósito de realizar una finalidad de orden público, asignada tanto por la Constitución como por la ley a esas instituciones: la de impulsar el progreso nacional por medio de sus actividades de investigación y transferencia científica y tecnológica.”
12. El ITCR tiene entre sus objetivos, no solamente la formación de profesionales sino la transferencia de conocimiento novedoso a los profesionales, formados por la misma universidad o por otras universidades.
Este objetivo constituye una labor de extensión que, por ser de alto costo financiero, no puede desarrollarse con cargo al presupuesto ordinario de la Institución por lo que debe ser ofrecida bajo la modalidad de venta de servicios a los particulares interesados en ella.
13. De lo anterior puede inferirse que, en el contexto particular del Instituto Tecnológico de Costa Rica, el artículo 94 de la Ley de Desarrollo Científico y Tecnológico, no solo no prohíbe sino que “constituye una norma habilitante” para el desarrollo de programas de grado y posgrado con la coadyuvancia de la FUNDATEC.
14. Precisamente, dentro de la argumentación presentada por el ITCR que fue tomada en cuenta por la Contraloría General de la República para cambiar la posición sostenida anteriormente se destaca que los programas de posgrado se tipifican dentro de los cursos especiales y están vinculados, además, a los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico, por lo que en el oficio N° 16786 del 13 de diciembre de 2005, página 4 (sic)se expone que “Tomando en consideración lo anterior, por existir norma habilitante, no se requiere de nuestra autorización (de la Contraloría General de la República) para aplicar lo dispuesto en el artículo 94 de la ley 7169”, razón por la cual el ITCR queda plenamente facultado para impartir programas de posgrado con la coadyuvancia de la FUNDATEC.
15. De todo lo anteriormente expuesto se concluye que la decisión respecto a qué tipo de programas académicos formales impartir con la coadyuvancia de FUNDATEC, las definición de las políticas específicas y la normativa bajo las cuales se resolverá la aprobación de tales programas es algo que compete de manera exclusiva al Instituto en el ejercicio de su autonomía universitaria.
Por tanto, la Asamblea Institucional Representativa acuerda:
1. El ITCR podrá ofrecer programas académicos universitarios de posgrado, con la coadyuvancia de la Fundatec, que estén vinculados con proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales, de conformidad con lo dispuesto por los “Lineamientos para la vinculación remunerada externa del ITCR con la coadyuvancia de la FUNDATEC” y por el “Convenio Marco de Coopera-ción ITCR-Fundatec” suscrito entre ambas organizaciones.
2. Modificar la definición de Actividad de vinculación externa (Capítulo 3, definición ‘c’) de los “Lineamientos para la vinculación remunerada externa del ITCR con la coadyuvancia de la FUNDATEC” de modo que se lea de la siguiente manera:
Actividad de vinculación externa: Programa, proyecto o actividad de venta de bienes o prestación de servicios al sector externo, que haya sido aprobado por una unidad operativa, ligados a los proyectos de investigación, desarrollo tecnológico, consultorías y cursos especiales, que de acuerdo con la “Ley de promoción del desarrollo científico y tecnológico”, pueda ser realizada con la coadyuvancia de la FUNDATEC, incluidos los programas académicos universitarios de posgrado ofrecidos por el Instituto.
3. Aprobar como párrafo segundo del Lineamiento 6 (Capítulo 6, Responsabilidades institucionales) de los “Lineamientos para la vinculación remunerada externa del ITCR con la coadyuvancia de la FUNDATEC” el siguiente texto:
Lineamiento 6 (párrafo 2°) El Instituto, en ejercicio de su autonomía universitaria, definirá las políticas específicas y la normativa con base en las cuales se deberá aprobar la oferta de programas académicos formales de nivel universitario por parte del Instituto con la coadyuvancia de FUNDATEC.